从更高格局看混改

发布时间：2021-01-21 15:07:32 阅读：次来源：研钵厂家

从更高格局看混改

混合所有制的推行可以进一步推动国有资本、集体资本流动起来，可以提高公有经济的市场适应力；利用资本运作的方式，实现更大范围地参与社会经济发展。简单地出售国有资产，或者纠缠于“一进一退”的博弈，不是解决我国经济发展问题的最佳措施，通过不同所有制的融合，发挥不同所有制的协同力，可以更好地克服经济社会发展的短板。

公有经济作用的发挥取决于它能否保持持久的生命力和维持增长的活力。这主要由几个核心因素决定：所处的行业是有市场需求的，在技术上能够跟上科技发展潮流；在市场环境下，要有控制成本的机制，能够建立可持续的商业运行模式；保持机制的灵活性，建立适应市场需要的薪酬激励机制，能够吸引和留住一流的管理人才和专业人才。

随着次贷金融危机爆发和全球政治经济发展面临困境，近些年来，很多有识之士都在反思美国主导的经济“市场”规则和政治“民主”规则。尽管没有统一的结论，但是，反思本身说明没有终极的唯一正确的体制和模式能够适用于全球。所有制问题是各国经济社会发展的一个核心问题，长期以来，公有制、私有制的优劣在理论上有很多争论。现实中，各国基于各自的基本社会制度选择所有制的制度安排。

西方国家公有制经济发展变革启示

从实践来看，所有制的变革和调整是决定各国社会经济长远发展或一段时期发展的重要力量。这在发达国家和新兴市场国家都有非常经典的案例。发达国家最有名的莫过于发生于上世纪70-80年代，英国撒切尔时代的私有化浪潮。20世纪70年代后期开始，英国先后出售了石油、天然气、航空、机场、钢铁、供水、造船、电力、公共汽车等政府经营的公司。撒切尔夫人执政17年，私有化涉及约50个行业，涵盖2/3的国有企业，这些公司在私有化后，适应市场能力增强，经济效益得到普遍提高。政府维持国有企业运行的经济负担减轻，通过出售国有企业，直接获得的总收入超过600亿英镑。私有化成为那一时段广为称道的政策举措。

新兴市场所有制变革，如东欧国家在上世纪90年代的改革，快速将东欧国家推向了资本主义市场体系。俄罗斯在实施“休克疗法”的过程中，实行大规模的私有化，促使俄罗斯国力迅速衰退和此后长期的经济低迷。直至普京总统上台后的强力改革，俄罗斯经济才逐渐走上恢复、发展的轨道。

2007年美国次贷危机爆发，并迅速恶化为全球性金融危机后，为控制危机蔓延，美国和欧洲等国政府制订了金融业救助方案，其中一项重要措施是运用财政资金对商业银行等金融机构注资并对其债务提供担保，换取被救助金融机构的优先股或普通股，甚至控股权。同时，对被救助金融机构高管薪酬和信贷投放等进行干预。

英国政府在2008年10月8日宣布用500亿英镑购买主要金融机构的优先股，2009年1月19日英国又公布第二轮金融救助方案。根据该方案，在英国注册的有权接受贷款且资产在250亿英镑以上的金融机构可参加该救助计划，有关银行可通过支付现金或向政府派送优先股换取政府对其相关资产的担保。经过上述救助，英国政府成为诺森罗克银行、布拉德福德宾利银行、苏格兰皇家银行和莱斯TSB银行的最大股东。

英国政府熟练地操持了一些重要的金融机构的国有化，以及随后的私有化过程。以诺森罗克银行为例，政府通过以下方式取得股份：英格兰银行向诺森罗克银行提供250亿英镑紧急援助贷款，后英国政府宣布将借给诺森罗克银行的贷款转为债券，以便为私营买家收购诺森罗克银行铺平道路。由于重组收购报价大大低于市值，商业收购有可能使英国政府通过英格兰银行提供的贷款无法全部收回，而让私人投资者获得巨额利润，英国财政大臣宣布暂时将诺森罗克银行国有化。从国有化股份的后续处理看，2008年，诺森罗克银行完成国有化，由金融投资署管理其国有股份。2009年起，诺森罗克银行开始寻找潜在买家，并于2011年底被维珍基金成功收购，重新成为私有银行。

而在莱斯TSB银行案例上，政府为莱斯TSB银行2600亿英镑不良资产提供担保。作为提供担保的条件，英国政府在该银行中的股份由43%上升为至少65%。如果该银行向政府发行的B类特别股份转为普通股，政府所占股份则增至77%。政府拥有表决权股份将限制在75%。英国金融投资署分别于2013年9月和2014年3月出售其持有的莱斯银行集团股份，其中包括13.8%已发行股本和36%原始股权。2015年，政府所持莱斯集团公有股份降至17.9%。

至于苏格兰皇家银行，政府为苏格兰皇家银行3000亿英镑的资产提供担保。作为担保的条件，苏格兰皇家银行向政府发行B类特别股份，最多筹集255亿英镑资本，这些股份可以转化为普通股。英国政府最多拥有该银行95%的股权，但财政部表示其投票权比例不会超过75%。2014年，英国政府仍然通过英国金融投资署持有并管理苏格兰皇家银行81.14%的股份，但是其投票权限制在75%，以保证银行仍能在伦敦证券交易所运行。

各国的实践表明，市场并不能解决所有的问题，尽管纯粹的市场派对这一观点并不认可。在2008年危机这一残酷的现实面前，聪明的政治家们还是不得不妥协，政府要出手，政府通过直接持有或控制一些重要的机构或资产成为稳定市场秩序、恢复市场信心的不二选择。

一直以来，对公有制经济批判的一个重要焦点是，现代公司治理机制难以建立起来，缺乏决策制衡机制，激励约束机制不健全等。但对2008年发端于美国华尔街的次贷危机，最大的批评声音是以华尔街金融机构为代表的美国现代公司治理机制，华尔街的薪酬激励制度及职业道德饱受非议。奥巴马总统曾于2009年1月公开抨击华尔街金融高管“可耻”和“极端不负责任”。2014年7月，奥巴马在媒体上批评称，高额奖金鼓励交易员“冒巨大的风险”，这伤害了金融系统的稳定性。

2011年9月，纽约爆发“占领华尔街”运动，并迅速席卷全球80多个国家和地区，抗议政府对金融机构的监管不力和金融高管的贪婪，社会财富分配不均。

美国是市场化程度最高的国家，华尔街的机构当然也应该是位居公司治理机制的典范之列。市场经济的完美程度和这种典范标准，在危机的冲击下也充分暴露出其局限性。

如果从更广泛的层面看，在现代资本主义制度下，仍然有一些难解之题：发达国家摆脱不了经济周期波动，在危机救助时往往措施不力。目前，普遍面临的问题是社会福利的缺口问题。随着人口老龄化的发展，社会养老金的缺口越来越大，各国在医疗保健支出方面普遍入不敷出，提高税收、减少支出又将使执政党及候选人面临选票压力。在发展中国家，基础设施投资不足和巨大的建设资金缺口成为制约经济起飞的重大障碍；由于经济发展动力不足，人口贫困和社会财富分配的两极分化非常严重，难以实现突破。

通过梳理国际经验，可以看出公有制经济在不同国家的融合程度或被接受程度，取决于对委托-代理关系、个人利益-集体利益、短期利益-长期利益、市场效益-社会效益、政治利益-经济利益的平衡处理及价值理念的认可程度，发达国家对有效管理公有制经济并没有找到一套有效的办法，或者说，它们没有有效管理公有经济运行的环境。所以，到目前为止，终极的处理方式就是出售。对于市场的失灵，除了需要政府实行宏观调控手段外，必要时，还需要通过政府的直接持有才能解决问题，待问题解决后再进行出售。尽管围绕公有经济的重组总是市场中不绝的主题，但是，国有化-私有化-国有化-私有化这种循环往复管理模式的社会成本并没有人进行评估。

公有经济作用的发挥

取决于它能否维持增长的活力

新中国建立后，依靠公有制经济和党的领导体制，我国政府维持着极强的领导力和执行力，迅速地建立起比较完整的国民经济体系，并在原子弹、卫星等高端科技领域实现突破，进入世界先进行列。改革开放全面激发了我国经济发展的活力，中国经济维持了30多年高速发展，创造了经济发展的奇迹。我国很好地实现了各类所有制并存和融合发展。公有经济的发展是中国经济稳定和实现在全球影响力的核心，民营经济的活力和适应力是解决中国就业和市场竞争力的重要保障。在经济高速发展过程中，我国政府保持着良好的调控力，经济始终保持着相对平稳的状态(从GDP增长、通胀率和失业率等指标综合看，在全球表现最为突出).

尽管市场上对2008-2009年4万亿投资有很多负面评论，它也的确对当今一些领域的产能过剩和资产价格虚高等问题起到重要推动作用，但从当时全球环境看，这一政策对维持市场信心，对我国经济成功抵御全球金融危机的冲击，其积极作用是毋庸置疑的。在此过程中，再次看到了国家控股的金融机构和国有企业在积极执行国家宏观调控政策和履行社会责任方面所起的作用，调控政策在短期内取得明显成效。这种情形与发达国家金融机构的惜贷行为，投资者的全面紧缩行为形成鲜明对比。规划(调控)和市场的平衡点在相当程度上依靠公有经济在国民经济中的作用，这应该是中国经济发展模式的一个重要内容。

目前，理论界有一种倾向，喜欢把我国经济发展中的各类问题简单归咎为我国的所有制结构。国内如此，国际上的理论及舆论倾向同样如此，如最近世界银行在分析中国经济发展面临的问题时指出，中国“政府通过行政、价格控制……对金融机构的所有权广泛干预和直接控制资源配置”，“政府对金融机构的所有权和控制阻碍了国有金融机构的商业化，扭曲了其战略”(The World Bank:ChinaEconomic Update，June 2015)。姑且不说其论述与实际运作情形的差异，这类判断是源于不同分析范式推论的结果。

当前，我国经济发展的长远问题主要有以下几方面：经济发展的动力和运行效率(包括资源使用和环境保护等方面)，消除贫困(包括不同地区、不同人群的贫富差距)，社会养老问题和国家更加有效的宏观调控能力。这些问题的共同特点是社会性、外溢性和长久性。从这些方面看，公有经济的发展仍然会起到独特的作用。比如在消除贫困方面，公有经济主导的交通、能源、金融、医疗等方面的建设和提供的服务一直是兼顾到其所承担社会责任的，而不是一味着眼于投资回报。国有企业的就业安排往往要考虑到社会责任问题，国有企业的薪酬设计是各类所有制企业分配体制中最注意公平性的，即使在完成股份制改革之后，仍然控制了最低和最高收入等级的差距。而且，到目前为止，收入主体部分都是基于劳动报酬所得。国有企业税收和分红有规范的制度保证，能够得到落实。在市场规则下生存下来的企业若能保持持续的税收和分红，则可以为补充社会养老提供持久的支持。相比较而言，一次性的出售收益，则是杀鸡取卵、竭泽而渔的方式，并不能解决长远问题。

所有制决定一国的基本经济制度，但在经济发展过程中，它不能取代技术的作用，也不能取代管理制度的科学设计。换句话说，在基本制度之上，一国经济发展的状况与该国技术进步的推动和经济管理制度的合理配套密切相关。

混合所有制经济

可以进一步夯实我国经济发展实力

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”

混合所有制的推行可以进一步推动国有资本、集体资本流动起来，可以提高公有经济的市场适应力；利用资本运作的方式实现更大范围参与社会经济发展。简单地出售国有资产，或者纠缠于“一进一退”的博弈，不是解决我国经济发展问题的最佳措施，通过不同所有制的融合，发挥不同所有制的协同力，可以更好地克服经济社会发展的短板。因此，混合所有制可以成为新常态下的经济发展新动力。

全球经济及我国经济发展的经验、教训为找到更有效的混合经济体制改革提供了有益的借鉴。混合所有制更加强调管资本，因此，采取合理的制度规范资本运作决策和参与主体的公司治理机制尤为重要。

1、完善的法律保障。

从最根本层面保障各方利益不受侵害。不同类型所有制合作首先要确保各类权益的实现，包括买卖过程中公允价值、经营管理过程中决策权、收益权。要保证基本的所有制安排不是人为因素决定，特别是不应由各级政府少数人的个人好恶来决定，而应由严格的制度规则来决定。

在市场发挥基础性作用的情况下，基本的决策依据是靠市场的选择和市场的竞争力。凡是市场能够计量的盈亏得失，就应该依赖市场调节的信号，采取市场化的规则。凡是需要考虑社会责任和长远发展利益的时候，对国有控股的比重要求就高；同样，在经济出现周期波动或者出现重大的困境时，国有经济的支撑作用就会多一些。

由于我国经济体量庞大，公有经济不能仅仅依靠一家或几家国有资本公司的运作来实现，还需要利用中央企业和金融机构在其相关业务领域的延伸，因此，参与的主体应该更加丰富。

2、创造不同所有制经济合作的环境和条件。

公有经济的健康发展离不开法律对政府权力的合理约束，在腐败滋生的环境下，很难杜绝少数人利用公有经济谋取私利的现象，而没有系统的制度设计难以保证公有经济的利益在各个环节不被蚕食。政治清明、法制严明的环境是公有制经济健康制度建设的重要保障。

混合经济发展的另一个重要的条件是专业人才市场的发展和完善，通过市场机制能够招聘到专业人才参与管理或者正确行使其代理人的角色。新加坡在此方面提供了很好的案例。新加坡政府持有的公司，能够从全球物色合适的经理人参与管理，公司管理具有很强的专业性，在其国民经济发展过程中，发挥了积极作用。

3、科学的考核和约束机制。

公有经济主体要清晰地区分市场行为和社会责任，两种不同的角色决定了责任考核体系的不同。公司治理机制要能够将社会责任和经济显性发展指标有机结合，既能保证经济体在市场环境下的自主生存，又能兼顾社会利益和长远利益的实现，这才是比较理想的局面。

4、合理的顶层制度保证持久性。

完整的制度设计，能够适应市场运作规则，又能兼顾社会责任；既要调动各方积极性，又有合理的约束边界。重要的是，不折腾。按照正确的方向设计好混合所有制管理体系，通过机制和制度的完善推进合作的效率提升，通过透明的市场实现进入和退出，可以保证运作成本的降低。

(作者系中国银行国际金融研究所常务副所长)